Dictamen. Municipios. Ordenanza General Nº 320. Construcciones en zona rural. No sujeción a relevamientos y/o empadronamientos municipales. Vigencia de la franquicia. Norma posterior. Contenido en sentido contrario. Derogación tácita. Ordenanza Fiscal e Impositiva vigente. Derechos de construcción. Exigibilidad. Término de las exenciones fiscales. Carácter anual. Asesoría General de Gobierno. Agosto de 2.017.

Dictamen. Municipios. Ordenanza General Nº 320. Construcciones en zona rural. No sujeción a relevamientos y/o empadronamientos municipales. Vigencia de la franquicia. Norma posterior. Contenido en sentido contrario. Derogación tácita. Ordenanza Fiscal e Impositiva vigente. Derechos de construcción. Exigibilidad. Término de las exenciones fiscales. Carácter anual. Asesoría General de Gobierno. Agosto de 2.017.

La Plata, Agosto de 2017.

Señor Dr. EDUARDO MARCELO SANTILLÁN

INTENDENTE MUNICIPAL DE

ADOLFO GONZÁLES CHAVES

Su Despacho

1. Consulta: En relación a la Ordenanza General Nº 320 que establece que las construcciones realizadas en la zona rural no están sujetas a relevamientos y/o empadronamientos municipales, se consulta a esta Asesoría General de Gobierno si aquella normativa se encontraría tácitamente derogada por la Ordenanza Fiscal e Impositiva vigente que dispone lo contrario; y –en su caso- desde cuando sería exigible el pago de los derechos de construcción, desde que el propietario los denuncia o desde que el municipio toma conocimiento de la construcción. En otro orden recaba opinión respecto de si el término de las exenciones fiscales son anuales o perduran en el tiempo.

2. Antecedentes:

2.1. De la Asesoría General de Gobierno: Cabe adunar que en precedente de esta Asesoría General de Gobierno ya ha emitido opinión respecto de la Ordenanza General Nº 320/82, señalando que mantendrá su vigencia hasta que la misma sea modificada por una Ordenanza Impositiva; para lo cual blandió aquella invariable doctrinaria que sostiene que “…tratándose de una norma dictada por un gobierno “de facto”, en ejercicio de atribuciones propias de los Concejos Deliberantes (artículos 190 y 192 de la Constitución Provincial y 24 del Decreto Ley 6769/58, Ley Orgánica de las Municipalidades), este Organismo Asesor tiene dicho que las Ordenanzas Generales mantienen su vigencia hasta que las autoridades comunales legítimamente constituidas, las modifiquen o deroguen por otras ordenanzas” (ver Compendio de Dictámenes A.G.G., p. 455).

2.2. Jurisprudencia:

2.2.1. De la Corte Suprema de Justicia de la Nación: El criterio precedente que implica una decidida postura respecto de la vigencia de normas sancionadas en gobiernos de “facto” respecto de materias y cuestiones reservadas a la decisión del Departamento Deliberativo Municipal, reconoce su origen en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que destacó que “…los actos de gobierno de tacto necesitan que los poderes del Estado Federal o de las provincias, regularmente constituidos, los ratifiquen o los desechen, explícita o implícitamente” ( CSJN, Fallos 306:72, in re “Aramayo”, sent. del 14-02-1984; 306:1017, in re “Moreno”, sent. 27-03-1984, entre otros).

2.2.2. De la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires: Dicho Alto Tribunal ha compartido la mentada doctrina afirmando que "…la validez de las normas emanadas del Poder Ejecutivo de facto está condicionada a que, explícita o implícitamente, el gobierno constitucional elegido que lo suceda las ratifique o deseche" ( SCBA causas B. 50.816, sent. del 14-11-1989, in re “Santos”; B. 50.065, sent. del 15-10-1991, in re “Figueroa”; P 46.925, sent. del 24-08-1993, in re “G., C. O. s/Infracción art. 25, ley 22.421”, entre otras).

2.3. Del caso: Es menester destacar que la Ordenanza General Nº 320, con el objetivo de desregular materias en las que se entendía que no existía suficiente razón de la intervención del Estado municipal, dispuso que “…Las construcciones correspondientes a .las explotaciones agropecuarias en áreas rurales no estarán sujetas a relevamientos o empadronamientos municipales ni alcanzadas a los efectos del pago de los “Derechos de Construcción”. Los propietarios de los respectivos inmuebles estarán exentos de la obligación de presentar planos y demás documentación inherentes a las obras aludidas, así como también de tramitar permisos para su ejecución” (art. 1). Contrariando tal regulación, el artículo 92 de la Ordenanza Fiscal que se anexa al presente, establece el gravamen denominado Derecho de Construcción a aquel “…constituido por el estudio y aprobación de planos, permisos, delineación, nivel, inspecciones y habilitación de obras, así como también los demás servicios administrativos, técnicos o especiales que conciernen a la construcción y a las demoliciones, como ser: tramitaciones, estudios técnicos sobre instalaciones complementarias ocupación provisoría de espacios de veredas u otros similares, aunque algunos se les asigne tarifas independientes: tales tarifas se computarán al solo efecto de posibilitar su liquidación cuando el servicio no estuviere involucrado en la tasa general por corresponder a una instalación posterior a la obra u otros supuestos análogos”; y ello así, sin perjuicio de establecer determinadas exenciones en los artículos 60 y 61.

3. Disposiciones normativas y Derecho aplicable al caso planteado:

3.1. Sistema constitucional: 3.1.1. Nacional: en virtud de la consagración autonómica de las Municipalidades asegurada por el artículo 123 de la Constitución Nacional. 3.1.2. Provincial: lo estatuido en los artículos 103 inciso 13º, 191 –exordio-, 192 incisos 5º -1er. párrafo- y 6º, y 193 inciso 2º de la Constitución Provincial, por el que se sancionó la Ley Orgánica de las Municipalidades (Decreto-Ley Nº 6.769/58 y modif.).

3.2. Sistema subconstitucional 3.2.1. Nacional: El Código Civil y Comercial nacional por el artículo 1970 (Normas administrativas), establece: Las limitaciones impuestas al dominio privado en el interés público están regidas por el derecho administrativo. El aprovechamiento y uso del dominio sobre inmuebles debe ejercerse de conformidad con las normas administrativas aplicables en cada jurisdicción. Los límites impuestos al dominio en este Capítulo en materia de relaciones de vecindad, rigen en subsidio de las normas administrativas aplicables en cada jurisdicción.

3.2.2. Provincial: A) Recursos municipales: La Ley Orgánica de las Municipalidades (Decreto-Ley Nº 6.769/58 y modif.) establece las atribuciones, facultades, deberes y responsabilidades de las Municipalidades de Provincia, cabe consignar que, a los fines de atender eficazmente a todos los intereses y servicios locales, resulta de aplicación su artículo 226 que -en lo que interesa destacar- prescribe que “…Constituyen recursos municipales los siguientes impuestos, tasas, derechos, licencias, contribuciones, retribuciones de servicios y rentas: … 7° Edificación, refecciones, delineación, nivelación y construcción de cercos y aceras…. 19° Fraccionamiento de tierras, catastro y subdivisión en lotes…. 32º Cualquier otra contribución, tasa, derecho o gravamen que imponga la Municipalidad con arreglo a las disposiciones de la Constitución”. B) Obligaciones de los vecinos: A su vez, dicha competencia, en lo estrictamente normativo constituye una atribución del Concejo Deliberante, en tanto el artículo 27 de la citada Ley Orgánica establece: “…Corresponde a la función deliberativa municipal reglamentar: 5.- Las obligaciones de los vecinos respecto de los servicios de la Municipalidad…. 24.- La construcción, ampliación, modificación, reparación y demolición de edificios públicos y privados, así como también sus partes accesorias…. 28.- Y toda otra materia vinculada a los conceptos y estimaciones contenidas en el artículo 25”. C) Presupuesto de gastos y cálculo de recursos y Ordenanza impositiva: Asimismo, además de las disposiciones orgánicas referidas al procedimiento de sanción del presupuesto de recursos y gastos (arts. 31 y ss., LOM), como lo atinente a la formación de la voluntad de aumentar impuestos por parte de la Asamblea de Concejales y Mayores Contribuyentes (arts. 93 y ss., LOM), son directamente aplicable al caso que nos ocupa, las disposiciones de este régimen municipal prescriptas en el primer párrafo del artículo 29 (en cuanto establece que “…Corresponde al Concejo sancionar las Ordenanzas Impositivas…”) y la parte in fine del último párrafo del artículo 32 (que reza: “…Las Ordenanzas Impositivas, regirán mientras no hayan sido modificadas o derogadas”). D) Exenciones tributarias: Sin perjuicio de esta última disposición reglamentaria, cuadra destacar que el artículo 40 de la LOM, establece que “…Se podrá establecer un régimen de exenciones parciales o totales de tributos municipales, las que serán de carácter general y tendrán vigencia por el ejercicio correspondiente al de la fecha en que se dicte la medida, siempre que no resulten incompatibles con los beneficios otorgados en el orden Provincial. En particular, se podrán prever franquicias y beneficios con fines de promoción y apoyo a las actividades económicas locales y zonales, siempre que sean establecidas de conformidad con los principios precitados.

4. Relación circunstanciada de los hechos con el Derecho:

4.1. Estudio introductorio: Sabido es que el derecho de dominio no es un derecho absoluto, como tampoco lo es el ejercicio limitante del Estado respecto de aquél. En ese marco de relación: ciudadano (individuo) –derechos (potestades) –limitaciones, juegan un papel fundamental la juridicidad, la razonabilidad y el respeto a la intimidad. Todas materias contempladas constitucionalmente (nacional y provincial), como ser los dispositivos 14 y 17 (CN), 31 (y ccdtes. CPBA), 19 (CN) y 25 y 26 (CPBA), y el consabido principio de razonabilidad que reposa normativamente en los dispositivos 14 (proemio) y 28 (CN) y se aplica como regla jurisprudencial, en auxilio inclusive de carencias normativas de corte provincial. Cuando el Código Civil y Comercial nos alecciona sobre límites al dominio nada dice si deben darse en la ciudad o en el campo, en la urbe o en la zona rural, refiere a “límites”, cuyas normas son de índole administrativa (art. 1970 CCyC). Antes de adentrarnos en la temática que nos convoca citemos algunas ideas y opiniones vertidas en otros escritos. Así –hemos dicho en otras ocasiones– “es hora de cambiar, de respetar la ley o de sustituirla por otra, si no se la juzga justa, pero de hacerla cumplir. Es hora de introducir orden y previsibilidad en nuestras prácticas urbanas”. (…) Es un hecho comprobable que las limitaciones urbanísticas y ambientales al derecho de dominio, habrán de adquirir cada vez mayor importancia. Su observancia estricta habrá de elevar la calidad de vida de la población en nuestras ciudades, muchas veces distorsionada o menoscabada por las tan difundidas “excepciones”, las que necesariamente deberán dejar de concederse o reservarse para casos verdaderamente de excepción” (Vide López Mesa, Marcelo J., “El derecho de dominio y su status actual (de nuevo sobre las limitaciones urbanísticas al derecho de dominio, LL, 0003/007927)”.

4.2. Primera cuestión: La primera cuestión que corresponde tratar es determinar si la regulación establecida en la Ordenanza Fiscal e Impositiva respecto del tributo local de Derecho de Construcción implica derogación tácita de lo dispuesto en la Ordenanza General Nº 320, en cuanto ésta establece que las construcciones realizadas en la zona rural no están sujetas a relevamientos y/o empadronamientos municipales. En tal cometido, y de acuerdo al reseñado régimen legal que rige en el caso, cabe asentar que la sanción de las Ordenanzas fiscales e impositivas que pudieren establecer el hecho imponible sobre el que habría de recaer o configurar el denominado “Derecho de Construcción”, es competencia privativa del Honorable Concejo Deliberante (arts. 29, 32, 226 incs. 7º, 19º y 32º, y conc. de la Ley Orgánica de las Municipalidades), por lo que, toda creación, modificación o derogación de gabelas locales es facultad del citado Cuerpo y, en su caso, de la Asamblea de Concejales y Mayores Contribuyentes ( arts. 192 inc. 5º y 6º y 193 inc. 2º de la Constitución Provincial; y disposiciones complementarias de la LOM). De conformidad a ello, cabe admitir –sin hesitación- que en ejercicio pleno de sus atribuciones discrecionales la Municipalidad, a través de sus departamentos gubernamentales puede modificar los límites establecidos en la Ordenanza General Nº 320. Abundando, cuando los titulares de la Gobernación en épocas o períodos de gobiernos de “facto” dictaron las Ordenanzas Generales no actuaron en su carácter de Jefe de la Administración de la Provincia (art. 144 –exordio- de la Constitución Provincial) sino en su calidad de órgano municipal investido de las facultades propias de los Concejos Deliberantes (arts. 190 y 191 –exordio- de la citada Carta Fundamental), no pudiendo predicarse a su respecto que se hubiere producido una confusión entre dos entidades sustancialmente distintas del Gobierno local como son la Provincia y el Municipio, puesto que cada una subsiste individual e independientemente a través de los vaivenes y cambios institucionales o políticos. En suma, aquellas normas denominadas Ordenanzas Generales dictadas por los gobiernos de “facto” “…tienen los mismos efectos jurídicos que las emanadas dentro del orden constitucional mientras subsista el gobierno que las dictó y en tanto no sean derogadas por el orden constitucional subsiguiente” (doctr. SCBA, vide Acuerdos y Sentencias 1973-II-898; en igual sentido CSJN Fallos 289:177 -1974-; 291:55 -1975-; 295:264 -1976-, entre otros). Atento la doctrina apuntada más arriba y la conclusión citada en el pasaje anterior, ha de advertirse que esa Municipalidad, en ejercicio de sus competencias y atribuciones indelegables estableció en el artículo 92 de la Ordenanza Fiscal que la gabela local denominada “Derecho de Construcción” “…Está constituido por el estudio y aprobación de planos, permisos, delineación, nivel, inspecciones y habilitación de obras, así como también los demás servicios administrativos, técnicos o especiales que conciernen a la construcción y a las demoliciones, como ser: tramitaciones, estudios técnicos sobre instalaciones complementarias ocupación provisoría de espacios de veredas u otros similares, aunque algunos se les asigne tarifas independientes: tales tarifas se computarán al solo efecto de posibilitar su liquidación cuando el servicio no estuviere involucrado en la tasa general por corresponder a una instalación posterior a la obra u otros supuestos análogos”; y todo ello sin discriminar entre construcciones rurales y/o urbanas y/o complementarias. En su consecuencia, esta Asesoría General de Gobierno estima concluyente que la regulación impositiva transcripta precedentemente, ha derogado, en forma razonablemente tácita y/o implícita la Ordenanza General Nº 320 –que establecía que las construcciones realizadas en la zona rural no estaban sujetas a relevamientos y/o empadronamientos municipales–; por lo que, consecuentemente, tales construcciones quedan alcanzadas por la expresa previsión del artículo 226 incisos 7º y 19º de la Ley Orgánica de las Municipalidades.

4.3. Exenciones: duración. En lo que resta, se analiza respecto de si las exenciones fiscales que establecen los Municipios tienen por extensión un término anual o bien pueden ser por plazos más amplios. La redacción de los artículos 32 y 40 no pueden dejar dudas respectivamente sobre, la anualidad de los impuestos municipales y sobre la duración de lo que dura el ejercicio fiscal en que fue sancionada la exención, para las exenciones. Por lo tanto, tratándose de franquicias otorgadas por el Estado a los contribuyentes en situaciones excepcionales, deben ser interpretadas restrictivamente.

5. Alcance de la opinión de Asesoría General de Gobierno: la intervención de este Organismo Asesor se inscribe en el marco de colaboración habitualmente ofrecido a las Municipalidades, con el fin de aportar una opinión más (no vinculante) que permita a las autoridades comunales resolver las cuestiones de su competencia con arreglo a derecho.

6. Conclusiones: En relación al primer punto en consulta, las previsiones contenidas en la Ordenanza Fiscal e Impositiva en cuanto regulan el tributo denominado “Derecho de Construcción” ha abrogado la Ordenanza General Nº 320, por lo que están alcanzados por las obligaciones fiscales emergentes de dicha gabela todas aquellas construcciones realizadas en la zona rural. En relación al segundo punto en consulta, las exenciones fiscales previstas en la Ordenanza Fiscal o bien en otra u otras Ordenanzas autónomas a la anterior, tienen a lo máximo, una vigencia anual.

Saludo a Usted, atentamente

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